وضعیت حقوقی پناهندگان در مجموعه مقررات بین‌المللی و تحولات آن

اعلامیه پناهندگی سرزمینی (1967)

اعلامیه جهانی حقوق بشر كه در سال 1948 به تصویب رسیده بود قطعنامه غیر الزام آوری به شمار می رفت كه در آن از «حق پناهنده شدن در دیگر كشورها و استفاده از آن در صورت تعقیب» سخن به میان آمده بود. كمیسیون حقوق بشر كه پیش نویس اعلامیه جهانی حقوق بشر را تهیه كرده بود در آن زمان پیشنهاد نموده بود كه «مسئله گنجانیدن حق پناهندگی در مقابل تعقیب در اعلامیه جهانی حقوق بشر در كنوانسیون ویژه ای در این خصوص» و در اولین فرصت ممكن عملی شود. با این حال عدم وجود توافق درباب موضوعات محوری باعث عدم توفیق در گنجانیدن بندی در خصوص پناهندگی در میثاق بین المللی حقوق سیاسی مدنی شد. موضوعاتی كه باعث اختلاف نظر در میان كشورها شد، همان موضوعاتی بود كه به هنگام مذاكره در مورد پیش نویس كنوانسیون نیز وجود داشت: حوزه اشخاص در این بند، تعریف شرایط فردی كه صلاحیت پناهندگی دارد و اینكه آیا حق پناهندگی را بایستی ایجاد نمود.
پس از یك وقفه طولانی در این بحث ها، پیش نویس یك اعلامیه در مورد حق پناهندگی در سال 1957 توسط نماینده فرانسه به كمیسیون حقوق بشر تسلیم شد و در 14 دسامبر 1967 یعنی پس از ده سال بحث در كمیته های مجمع عمومی سرانجام قطعنامه شماره 2312 تحت عنوان «اعلامیه پناهندگی سرزمینی» به اتفاق آراء توسط مجمع عمومی به تصویب رسید.
فرازهای اصلی این اعلامیه به شرح زیر می باشد:

  • 1- مسئولیت اعطا پناهندگی به افراد متقاضی برعهده جامعه بین المللی و نماینده آن سازمان ملل متحد می باشد
  • 2- هر فردی كه به خاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر، حیات، جسم و جان و آزادی اش در معرض خطر باشد صلاحیت پناه جستن دارد.
  • 3- كشورها با دادن پناهندگی به افراد بند 2 دچار مسئولیت بین المللی نمی شوند و این پناهندگی بایستی توسط سایر كشورها محترم شمرده شود.
  • 4-الف) سازمان ملل در راستای وحدت بین المللی بدون توجه به اقدامات دولت خاص، بایستی با هماهنگی كشورها به مؤثرترین وجه كمك افراد مورد اشاره در بند 2 بشتابد
         ب) سایر كشورها نیز در راستای وحدت بین المللی بایستی اقدامات لازم برای كاهش بار كشورهایی كه پناهندگان نخستین بار بدانجا وارد می شوند (First Countries Of Asylum) و از جمله پذیرش تعدادی از آنها در سرزمین خود را بعمل آورند.
  • 5- هیچ فردی را نبایستی به اخراج یا بازگشت از نقطه مرزی محكوم نمود بصورتی كه ناچار شود به سرزمینی برگردد یا در سرزمینی باقی بماند كه در آن بخاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر حیات، جان و جسم یا آزادی اش در معرض خطر قرار دارد. این اصل در مورد افرادی كه بدلایل روشن خطری علیه امنیت كشور پذیرنده به شمار می آید یا بدلیل حكم قطعی ارتكاب یك جرم جدی، خطری علیه آن كشور به حساب می آیند قابل اجرا نخواهند بود.
بالا

پروتكل 1967 در مورد وضعیت پناهندگان

كنوانسیون 1951 از نظر زمانی به رخدادهای قبل از اول ژانویه 1951 و از نظر جغرافیایی به قاره اروپا محدود بود، در حالی كه اساسنامه UNHCR هیچ یك از این محدودیت را به همراه نداشت. همین امر خصوصاً با بروز مسئله پناهندگی در اواخر دهه 1950 و اوایل دهه 1960 مشكلاتی را بوجود آورده بود كه در جلسات كمیته اجرایی UNHCR در سالهای 1964 و 1965 مكرراً مطرح گردید. به همین مناسبت یك گردهمایی بین المللی تحت عنوان «كنفرانس بررسی جنبه های حقوقی مسئله پناهندگی در كنوانسیون 1951 و اساسنامه دفتر كمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان» در آوریل 1965 در شهر بلاجیوایتالیا برگزار شد. این كنفرانس متشكل از 13 متخصص حقوقی از كشورها و متخصصان حقوقی UNHCR بود كه پیش نویس پروتكلی به منظور حذف محدودیت زمانی اول ژانویه 1950 از كنوانسیون را تهیه نمود. كمیسر عالی گزارش این كنفرانس به همراه متن پیش نویس را به كمیته اجرایی و كشورهای عضو كنوانسیون ارسال نموده و گزارش را با اصلاحات چندی به شورای اقتصادی اجتماعی فرستاد. شورای اقتصادی اجتماعی در اجلاس پنجاه و یكم خود با تصویب متن پروتكل آن را به مجمع عمومی فرستاد. مجمع عمومی در 16 دسامبر 1966 قطعنامه (XXI) 2189 را در این مورد گذراند كه حاوی بند اجرایی زیر بود:
ضمن توجه به متن پروتكل پیوست به گزارش كمیسر عالی ملل متحد در امور پناهندگان، از دبیر كل درخواست می نماید كه این متن را جهت الحاق در اختیار كشورها قرار دهد.
این پروتكل براساس ماده 11 خود پس از امضاء رئیس وقت مجمع عمومی و دبیركل سازمان ملل از تاریخ 31 ژانویه 1967 جهت الحاق كشورها مفتوح شد.روش تصویب كنوانسیون خود موضوع بحث جالبی در چارچوب حقوق معاهدات است چرا كه پروتكل الحاقی به كنوانسیونی كه توسط كنفرانس نمایندگان تام الاختیار به تصویب رسیده است خود نیز باید به تصویب كنفرانس نمایندگان تام الاختیار می رسید. هرچند مواردی نیز وجود دارد كه در آن مجمع عمومی بدون برگزاری چنین كنفرانسهایی معاهدات چندجانبه و بین المللی را به تصویب رسانیده است. لیكن در مورد این پروتكل تغییر و تحولات نظامات سیاسی در فاصله سالهای 1951 تا1966 و افزایش قابل توجه تعداد كشورهای مستقل تصویب پروتكل از طریق معمول و در یك فاصله زمانی معقول را شدیداً دشوار ساخته بود و لذا از روش غیرمعمول یعنی تصویب مجمع عمومی استفاده شد

بالا

تجزیه و تحلیل پروتكل 1967

از اصلی ترین تحول در متن پروتكل 1967، در مقایسه با كنوانسیون 1951 در ماده اول كنوانسیون وجود دارد:

  • 1- دول متعاهد پروتكل حاضر، تعهد می نمایند مواد 2 تا 34 كنوانسیون را كلاً در مورد پناهندگانی كه مصداق تعریف ذیل هستند اجراء نمایند.
  • 2- اصطلاح پناهنده در این پروتكل ـ به استثنای موارد، اجرایی بند 3 این ماده شامل كلیه افرادی است كه مصداق تعریف مندرج در ماده اول كنوانسیون می باشند مشروط بر آنكه عبارت «پس از بروز این قبیل حوادث» مندرجه در بند 2 بخش الف ماده اول كان لم یكن تلقی گردد
  • 3- پروتكل حاضر توسط دول متعاهد بدون هیچگونه محدودیت جغرافیایی به مورد اجرا درخواهد آمد.
    معهذا اعلامیه هایی كه قبلاً از طرف دولی كه تاكنون طرف متعاهد كنوانسیون شده اند به موجب جزء الف از بند 1 از بخش الف از ماده اول كنوانسیون صادر گردیده تحت رژیم پروتكل حاضر نیز به مورد اجرا گذارده خواهد شد مگر اینكه مسئولیت های دولت صادركننده اعلامیه طبق مفاد بند دوم از بخش ب از ماده اول كنوانسیون افزایش یافته باشد
  • ی مستقل به شمار رفته كه پیوستن به آن لزوماً به معنی پیوستن به كنوانسیون نمی باشد.پروتكل 1967 همچنین تأكید مجدد بر مفاد بندهای 35 و 36 كنوانسیون 1951 در مورد همكاری مقامات ملی با ملل متحد و اطلاعات مربوط به قوانین و آیین نامه های داخلی را دارد. بعلاوه اختلافات اندكی در رابطه با عضویت دول فدرال و الحاق در مقایسه با كنوانسیون مشاهده می شود.
بالا

مجموعه مقررات بین المللی منطقه ای

كمیته وزیران شورای اروپا در ژوئن همان سال (1967) با تصویب قطعنامه ای در مورد پناهندگی افرادی كه در معرض تهدید قرار دارند، از دول عضو خود درخواست نمود تا با افرادی كه به خاك آنها پناهنده می شوند آزادانه و نوعدوستانه برخورد نمایند. در دسامبر1967 نیز كنوانسیون كنسولی به همراه پروتكلی در مورد حمایت از پناهندگان در اروپا به تصویب رسید اما این كنوانسیون و پروتكل بدلیل عدم كسب حداقل اعضاء هیچگاه حد نصاب لازم را بدست نیاوردند. ما در سال 1967 همچنین شاهد تصویب اعلامیه پناهندگی توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد هستیم كه آن را بدون تردید می توان تبیین مفاد ماده 14 اعلامیه جهانی حقوق بشر مصوب 1948 دانست. در این اعلامیه نیز از «برخورداری از حق پناهندگی در یك كشور خارجی» نام برده شده كه مفهوم جدیدی نبود لیكن اعلامیه به مفهوم «اتحاد بین المللی» برای حل مسئله پناهندگان اشاره دارد و از اصل بازنگردانیدن (Non Refoulment) بعنوان یك اصل عمومی یاد می كند كه بایستی توسط همه كشورها و نه تنها اعضاء كنوانسیون و پروتكل مورد احترام قرار گیرد.
در پیگیری این تحولات به یك رخداد با اهمیت در سال 1969 می رسیم یعنی زمانی كه سران دولتهای عضو سازمان وحدت افریقا كنوانسیون ویژه ای در مورد جنبه های خاص مسئله پناهندگان در افریقا را به تصویب رسانیدند. این كنوانسیون بدلایل چندی جالب توجه است نخست آنكه تعریف «پناهنده» را به گونه ای گسترش می دهد كه شامل «هر فردی كه بدلیل تجاوز خارجی، اشغال سرزمین، سلطه خارجی و یا عوامل جدی برهم زننده نظم عمومی در قسمت یا تمامی سرزمین اصلی، ناچار به ترك دیار مالوف خود شده و در جستجو پناهندگی در خارج از سرزمین اصلی و یا كشور متبوع خود برآید» (ماده (2) I) و دوم آنكه اعضاء خود را مقید می سازد تا «نهایت تلاش خود را ... برای پذیرش و اسكان پناهندگان بكار بندند» (ماده (1) II).
در همان سال 1969 ما تعهد صریحتری را در كنوانسیون منطقه ای دیگر در مورد حقوق بشر یعنی پیمان سن خوزه كاستاریكا می یابیم كه تصریح دارد: «هر شخص حق پناهندگی و پذیرفته شدن بعنوان پناهنده در یك سرزمین خارجی را براساس قوانین دولت پذیرنده و كنوانسیونهای بین المللی دارد البته به شرطی كه بدلیل اقدامات سیاسی یا اعمال مرتبط با آن مورد تعقیب قرار داشته باشد (ماده (7) 22)» در حالی كه در هر دو كنوانسیون منطقه ای از اصل «بازنگردانیدن» با صراحت یاد شده است.

بالا

تلاش برای یك كنوانسیون پناهندگی جدید

بطور كلی می توان گفت كه در آغاز دهه 1970 شرایط عمومی برای توسعه حقوق پناهندگان مهیا بود. اتحادیه حقوق بین الملل، پس از چندین سال كار مقدماتی نهایتاً در سال 1972 پیش نویس كنوانسیونهایی در مورد پناهندگی سیاسی و پناهندگی دیپلماتیك را تهیه نمود و بنیاد كارنگی كه هزینه اقدامات مقدماتی پروتكل 1967 را برعهده گرفته بود این بار نیز پیشقدم شده بود. بدنبال برگزاری سمیناری در بلاجیو (ایتالیا) در سال 1971 یك گروه كاری در اوایل سال 1972 پیش نویس كنوانسیون را آماده نمودند كه توسط كمیسر عالی وقت، صدرالدین آقاخان، به كمیته اجرایی UNHCR و سپس به شورای اقتصادی اجتماعی و نهایتاً به مجمع عمومی سازمان ملل فرستاده شد.
مجمع عمومی متن پیش نویس را جهت بررسی و دقت نظر به گروه كارشناسان سپرد و در عین حال تصمیم گرفت كنفرانس ملل متحد در مورد پناهندگی را از دهم ژانویه تا چهارم فوریه 1977، در ژنو برگزار نماید. در متن پیش نویس كنوانسیون كه توسط گروه كارشناسان پیشنهاد شد، تغییر قابل توجهی در تعریف پناهنده در مقایسه با تعریف كنوانسیون 1951 مشاهده نمی شد. ماده 2 آن در مورد دامنه این تعریف به شرح زیر بود:
صلاحیت استفاده از مزایای این كنوانسیون به فردی تعلق می گیرد كه بدلیل ترس از تعقیب:

  • الف) بدلایل نژادی، مذهبی، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی از جمله مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی و یا
  • ب) مجازات بدلیل اقداماتی كه مستقیماً در راستای آنچه در بند الف ذكر شد، نتواند و یا نخواهد به كشور متبوع خویش بازگردد و یا اگر فاقد تابعیت است به محل سابق اقامت خود برگردد.

چنانچه این متن را با كنوانسیون 1951 مقایسه كنیم دو تغییر كوچك مشاهده می كنیم. نخست در بند الف كه از مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی بعنوان یكی از دلایل تعقیب نام برده شده است. این موضوع خود زمینه های درخواست پناهندگی را توسعه می دهد هرچند تعیین حالتی كه در آن مبارزه علیه استعمار صورت گرفته مشكل می باشد. تغییر دوم ذكر «تعقیب یا مجازات بخاطر اقداماتی است كه در راستای بند الف نام برده شده است» می باشد كه زمینه را برای درخواست و اعطاء پناهندگی گسترش داده است. سایر بخش های این پیش نویس نیز بیانگر نوعی انعطاف پذیری در زمینه اعطا پناهندگی بود. در ماده یك آمده بود كه كلیه دول متعاهد بایستی «حداكثر كوشش خود را با دیدگاهی نوعدوستانه» برای پناه دادن به هر شخص صاحب صلاحیت برطبق این كنوانسیون بكار بندند. «ماده سوم به شكل مطلق اعلام می داشت كه هیچ فرد صاحب صلاحیت استفاده از مزایای این كنوانسیون كه در یكی از سرزمینهای كشورهای متعاهد ساكن باشد را نمی توان وادار به بازگشت به كشور اصلی خود كرد در صورتی كه در آنجا جان یا آزادیش در معرض تهدید باشد. ماده هشتم تأكید دارد كه «دادن پناهندگی عملی صلح جویانه و نوعدوستانه» تلقی می شود و هیچ كشوری نبایستی آن را اقدامی غیردوستانه به شمار آورند و اعطاء پناهندگی بایستی توسط همه كشورها مورد احترام قرار گیرد.
همانطور كه گفته شد، بدنبال پایان كار گروه متخصصان، و براساس تصویب مجمع عمومی، كنفرانس نمایندگان تام الاختیار از 10 ژانویه الی چهارم فوریه 1977 اجلاس خود را برگزار نمود. از روز سیزدهم ژانویه بررسی متن كنوانسیون آغاز شد. در مورد ماده 2 درخصوص تعریف دایره شمول كنوانسیون هیچ بحثی در جهت توسعه تعریف پناهنده بصورتی كه افرادی جز پناهندگان سیاسی را دربرگیرد، صورت نگرفت و بحث ها حول سه محور متمركز ماند: الف) اصلاح عبارات مقدماتی بصورتی كه تأكید افزونتری برحق مالكیت دولت ها در پذیرش یا رد درخواست پناهندگی باشد. ب) اصلاحاتی برای افزایش زمینه های تحت تعقیب بودن. ج) اصلاحاتی برای بند 2 در جهت افزایش زمینه های محرومیت از مزایای پناهندگی. بدنبال این بحث ها و پس از رأی گیری (38 موافق 34 مخالف و 15 ممتنع) اصلاحیه ای به تصویب رسید كه عبارت «براساس ترس جدی از تعقیب» را كه از كنوانسیون گرفته شده بود را با عبارت «امكان قطعی تعقیب» جانشین ساخت. این عبارت از آنچه در كنوانسیون 1951 آمده است به مراتب محدودتر می نماید. در اصلاحیه دیگری بر ماده 2 یك بند فرعی افزوده شد با این مضمون كه بند 1 این ماده شامل كسانی كه بدلایل صرفاً اقتصادی درخواست پناهندگی می نمایند، نخواهد شد. بعلاوه تعقیب وسعت گرفته و از جمله به مواردی چون «وابستگی قومی، اشغال خارجی تسلط خارجیان و تمامی اشكال تفوق طلبی نژادی، نیز تعمیم یافته بود. ماده دوم در شكل جدید خود با 47 رأی مثبت 14 رأی منفی و 21 رأی ممتنع به تصویب رسید. در ماده سوم نیز یك استثناء بر اصل «بازنگردانیدن» وارد شده و آن حالتی بود كه «تعداد زیاد افراد ممكن است برای امنیت كشور متعاهد ایجاد خطر جدی نماید». بعلاوه مواد دیگری در زمینه وظایف متقاضیان پناهندگی و تسهیل برنامه های الحاق اعضا خانواده پناهنده به تصویب رسید.
این كنفرانس نتوانست در مهلت مقرر بررسی خود در امور این متن را به پایان برساند و در پیام نهایی خود به مجمع عمومی پیشنهاد نمود تا موضوع كنوانسیون را در زمان مناسب تری مطرح نماید. در آن زمان اكثر كشورهای غربی با طرح مجدد آن در آینده نزدیك مخالفت می كردند. با توجه به وجود اختلاف نظر شدید در این كنفرانس امكان طرح مجدد آن بسیار اندك می نمود.
بعلاوه از این تجربه می توان نتیجه گرفت كه اتفاق نظری در مورد توسعه تعریف پناهنده به نسبت تعریف كنوانسیون 1951 و گنجانیدن پناهندگان اقتصادی وجود نداشت. آتل گران مادسن در كتاب خود تحت عنوان «پناهندگی» به تشریح و تبیین این كنفرانس بی ثمر پرداخته است. مجمع عمومی پس از این كنفرانس با صدور قطعنامه ای به تأكید بر این نكته بسنده كرد كه پیش از اقدام به برگزاری مجدد چنین كنفرانسی لازم است تمهیدات فراوانی در جهت رسیدن به نتیجه فراهم آید. از سوی دیگر باید اذعان داشت كه این شكست جامعه بین المللی در نیل به كنوانسیون جدیدی در زمینه حقوق پناهندگان باعث شد تا چندین سال پس از این كنفرانس اقدام جدی در سطح بین المللی به وقوع نپیوندد.
در سال 1973 پروتكلی در مورد پناهندگان دریانورد به تصویب رسید كه دامنه شمول موافقتنامه 1957 لاهه را به افراد مشمول پروتكل 1967 نیز گسترش داد. همچنین در همین دوران تعدادی قطعنامه با اهمیت در مجمع عمومی سازمان ملل متحد در همین رابطه به تصویب رسید كه ما بدانها خواهیم پرداخت.
در دهه 1970 مسئله تروریسم بین المللی بحث های بین المللی را به شدت تحت تأثیر قرار داده بود. كنوانسیونهایی كه در این رابطه به تصویب رسید، مسئله پناهندگی به طور اخص و حقوق بین المللی پناهندگان بطور اعم را تحت تأثیر قرار داده بودند. این كنوانسیونها كه ناظر بر مواردی همچون تصرف غیرقانونی هواپیما و دیگر اقدامات غیرقانونی علیه هوانوردی غیرنظامی، اقدام خشونت بار علیه افراد، عوامل دیپلماتیك و دیگر افراد تحت حمایت بین المللی و تروریستی به معنای عام كلمه بوده براساس اصل تسلیم یا مجازات * انتخاب میان تسلیم یا مجازات مجرمین را برعهده دولتها می گذاشت. همین اصل در كنوانسیون بین المللی علیه جرم نژادپرستی مصوب سال 1973 نیز وجود داشت كه براساس آن دولتها در صورتی كه فردی را مبارز سیاسی یا پناهنده سیاسی تشخیص می دادند ملزم به تسلیم وی نبودند. شورای اروپا در سال 1977 توصیه نمود تصمیم در این مورد برعهده اركان حقوق بشری شورا گذاشته شود (توصیه شماره 817).
بدون تردید تحولات حقوق بین المللی پناهندگان در سال 1977 را نمی توان بدون ذكر این نكته به پایان برد كه متعاقب شكست كنفرانس 1977 در رسیدن به كنوانسیون پناهندگی و علیرغم توصیه مجمع عمومی در جهت فراهم آوردن تمهیدات لازم جهت تكرار این كنفرانس، هیچگونه اقدام مشخصی برای طرح مجدد كنوانسیون از سوی UNHCR یا سایر اركان اصلی ملل متحد صورت نگرفت و این موضوع تا امروز همچنان مسكوت باقی مانده است.
در ماه مه 1979 كنفرانسی در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا در شهر آروشا (Arusha تانزانیا) برگزار شد كه نمایندگان دولتهای افریقایی در آن شركت كردند. حاصل كار این كنفرانس مجموعه توصیه هایی بود كه در میان آنها خصوصاً اصل تشریك مساعی قابل توجه است. مصوبات كنفرانس آروشا سپس در اجلاس اركان سیاسی سازمان وحدت افریقا پیگیری شد كه نتیجه آن قطعنامه با اهمیتی در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا و راه حلها در دهه 1980 بود.
مصائب پناهندگان قایق نشین در آسیای جنوب شرقی باعث شد تا كمیسر عالی پناهندگان در ماه مه 1979 یادداشت تفاهمی را با دولت ویتنام در مورد خروج منظم افراد از آن كشور به امضاء برساند و دبیركل سازمان ملل در یك عمل كم سابقه به فراخوان مالی جهت یك كنفرانس بین المللی بزرگ در ژوئیه 1979 دست زد. تعدادی از كشورهای سازمان همكاری اقتصادی برای توسعه (OECD) كمك های خود را به این ابتكار عمل اعلام نمودند.
در سال 1980 نیز یك توافقنامه اروپایی در مورد انتقال مسئولیت پناهندگان به امضاء رسید و همزمان با آن شورای اروپا كار خود را روی كنوانسیونی در مورد اولین كشور پناهندگی و پناهندگان سرگردان آغاز نمود.
یك كنفرانس بین المللی در مورد كمك به پناهندگان در افریقا (ICARA) در سال 1981 در ژنو برگزار شد كه همچون كنفرانس 1979 بحث و راه حلهای عملی برای مشكل پناهندگان را مورد بحث قرار داد. و به جنبه های حقوقی این مسئله نپرداخت.

بالا

قطعنامه های مجمع عمومی سازمان ملل متحد

غالب تحولات و پیشرفتهای حقوقی مربوط به پناهندگان را در این دوران باید در قطعنامه های مجمع عمومی سازمان ملل یافت. این قطعنامه دامنه وظایف و مسئولیتهای UNHCR را متحول ساخته و گسترش دادند بدون آنكه اساسنامه آن را هرگز بصورت رسمی تغییر دهند.
مجمع عمومی در سال 1974 از كمیسر عالی پناهندگان درخواست نمود تا «موقتاً» اقدامات لازم در جهت اجرای كنوانسیون 1961 راجع به كاهش افراد فاقد تابعیت را برعهده گیرد. از سال 1976 كه مجمع عمومی این مسئولیت را «بطور دائم» به UNHCR سپرد به كمیسر عالی پناهندگان مسئولیت افراد فاقد تابعیت نیز سپرده شد.
این در حالی بود كه در اواخر دهه 1960 مجمع عمومی از كمیسر عالی خواسته بود توجه خاص خود را به گروههای جدید پناهنده خصوصاً در افریقا جلب نماید. این موضوع را به نحوی می توان توسعه مفهوم پناهنده با توجه به كنوانسیون سازمان وحدت افریقا در مورد پناهندگان دانست كه در سال 1969 تصویب شده بود. پناهندگان در افریقا و دیگر گروههای خاص پناهنده در قطعنامه های مختلف مجمع عمومی مورد اشاره قرار گرفتند. و در سال 1976 مجمع عمومی برای نخستین بار از «كمك های نوعدوستانه برای پناهندگان و آوارگان در افریقا» نام بردو از آن پس نیز در كلیه قطعنامه های مربوط به گزارش سالانه UNHCR واژه «آواره» در كنار واژه «پناهنده» ظاهر شده است. در همین راستا در سال 1979 از كمیسر عالی پناهندگان درخواست شد تا به «حل و فصل قطعی و سریع مشكلات پناهندگان و آوارگان در هر كجا كه ممكن باشد، اقدام ورزد. در همان زمان قطعنامه های مجمع عمومی از دولتها نیز می خواستند تا حمایت خود از فعالیتهای نوعدوستانه كمیسر عالی و از جمله «اجرای وظایف آن در زمینه حمایت بین المللی و خصوصاً اعطاء پناهندگی به متقاضیان آن و رعایت دقیق اصل بازنگردانیدن» را تقویت نمایند.
قطعنامه های مجمع عمومی را از یك نظر می توان تفسیر و تعبیر اساسنامه UNHCR در سایه تحولات بین المللی دانست، تعدادی از این قطعنامه ها در مورد تأسیس یك كمیته مشورتی برای UNHCR است كه بتدریج به شكل كمیته اجرایی در می آید. تعدادی دیگر در عین حفظ تعریف اصلی افرادی كه در حوزه صلاحیت UNHCR قرار می گیرند (بندهای 6 و 7 اساسنامه) عملاً افراد بیشتری را در این حوزه قرار داده اند. این قطعنامه ها عمدتاً با مفهوم «مساعی جمیله» كه خصوصاً در دهه های 1960 و 1970 نقش بسیار بااهمیتی در فعالیتهای UNHCR داشت، مرتبط هستند1
علاوه بر قطعنامه ای كه كمیسر عالی را مجاز می سازد «تا مساعی جمیله خود را در رابطه با پناهندگانی كه در حوزه مسئولیت سازمان ملل قرار نمی گیرند» بكار بندد )شماره (XII) 1388، مجمع عمومی بصورت مكرر كمیسر عالی را مجاز ساخته، تشویق نموده یا از آن درخواست نموده است تا برای گروههای خاص ملی یا جغرافیایی اقداماتی را خصوصاً در زمینه كمك های مادی به انجام برساند كه در این خصوص می توان به قطعنامه های (ES-II) 1006 و (XI) 1129 در مورد پناهندگان مجاری قطعنامه های(XII) 1176، (XVII)1784 در مورد پناهندگان چینی در هنگ كنگ قطعنامه های (XIII)1286، (XIV) 1389، (XV) 1500، (XVI) 1672 در مورد پناهندگان الجزایری در مراكش و تونس، قطعنامه (XVI)1671 در مورد پناهندگان آنگولا در زئیر، قطعنامه (XX) 2040 در مورد پناهندگان از پاكستان شرقی، قطعنامه (XVII)2958 در مورد پناهندگان سودانی قطعنامه (XXX) 3455 در مورد آوارگان هندوچین، قطعنامه های 119/32 و 126/31 در مورد پناهندگان دانشجو در افریقای جنوبی و بالاخره قطعنامه 3270 در مورد پناهندگان در افریقای جنوبی اشاره كرد. بعلاوه مجمع عمومی غالباً به وضعیت های خاص پناهندگان در نقاط جغرافیایی مشخص خصوصاً در افریقا اشاره دارد. اهمیت هر یك از این قطعنامه ها نیازمند تعبیر و تفسیر خاصی است. برخی از این قطعنامه ها تنها به منظور جلب توجه به یك وضعیت ویژه یا اهمیت قائل شدن برای گروهی از پناهندگان صادر شده اند و در مورد برخی دیگر مجمع عمومی خواسته است تا مجوزهای ویژه ای جهت كمیسر عالی برای كمك به پناهندگان خاصی را صادر نماید. این قطعنامه ها در مورد افرادی است كه رسماً در حوزه مسئولیت UNHCR قرار نمی گیرند بلكه كمك به آنها در چارچوب مفهوم «مساعی جمیله» قرار می گیرد. شاید وجود این قطعنامه ها برای احتراز تعیین وضعیت پناهندگان بصورت رسمی باشد همچنانكه مسئله تعیین وضعیت پناهندگان بصورت جمعی تحت همین عنوان آمده است.

بالا

طرح اقدامات پیشگیرانه در مجمع عمومی

از اوایل دهه 1980 توجه بین المللی به مسئله پناهندگان و خصوصاً توسط مجمع عمومی ابعاد جدیدی یافت و سازمان ملل تصمیم گرفت مسئله جلوگیری از ایجاد و افزایش پناهندگان را در دستور كار خود قرار دهد. دبیركل سازمان ملل در سال 1981 یك گزارش مقدماتی در این مورد به مجمع عمومی ارائه نمود. در همان زمان صدرالدین آقاخان بعنوان گزارشگر ویژه نیز گزارش خود را در همین مورد تسلیم كمیسیون حقوق بشر نمود. توجه به «ریشه های پناهندگی» عنصر جدیدی است كه از آن زمان وارد این عرصه كاری شده و امروزه بیش از هر موضوع دیگری در این زمینه مورد بحث می باشد خصوصاً كه این موضوع دارای ابعاد متنوع و مختلفی است كه پابه پای هم رشد می كنند: از یك سو ناآرامی، تشنج و بحران در بسیاری از نقاط جهان، میلیونها نفر را وادار به ترك یار و دیار خود می كند و از سوی دیگر شكاف فزاینده اختلاف سطح توسعه اقتصادی و اجتماعی در میان كشورها و ملت ها و از سویی نقض اصول و استانداردهای رفتار دولتها با اتباع خود كه تماماً دست به دست هم داده، منجر به ایجاد و افزایش مسئله پناهندگی شده اند. لیكن كشورهای «شمال» و «جنوب» هر یك رهیافتهای خود را به این مسئله دارند كه بدلیل عدم وجود توافق در یك سطح وسیع بین المللی ابزارهای حقوقی منطقه ای روبه توسعه و گسترش می گذارند. چنانكه دیدیم حقوق بین المللی پناهندگان براساس كنوانسیون 1951 و پروتكل 1967 استوار شد اما پس از عدم توفیق در نیل به یك كنوانسیون جدید پناهندگی، كشورهای «جنوب» به سوی ابزارهای منطقه ای و خصوصاً كنوانسیون 1969 سازمان وحدت افریقا روی آوردند كه همچنان رسمی ترین تلاش در جهت توسعه مفهوم پناهندگی به شمار می رود. پس از افریقا، آمریكای مركزی گام پیش نهاد و در سال 1984 «اعلامیه كارتاژنا در مورد پناهندگان» را به تصویب رساند. در این اعلامیه توصیه شده بود رهیافت كلاسیك به تعریف پناهنده بایستی گسترش یافته و علاوه بر تعاریف كنوانسیون 1951 و پروتكل 1967 بصورتی درآید كه «افرادی كه بدلایل خشونت عمومی، تجاوز خارجی، جنگ داخلی، نقض عمومی حقوق بشر و یا شرایطی كه نظم عمومی را شدیداً برهم زند، جان، امنیت و آزادیشان در معرض تهدید واقع شود» را نیز دربر گیرد.هرچند این اعلامیه برای هیچ كشوری الزام آور نبوده و بعنوان یك منبع حقوق بین الملل شمرده نمی شود لیكن در عین حال مبین این واقعیت است كه حداقل در امریكای مركزی نیاز به توسعه مفهوم پناهندگی احساس می شود. همچنانكه كنوانسیون 1969 در مورد وضعیت پناهندگان در افریقا مبین چنین نیازی است كه حداقل 41 كشور عضو آن را به رسمیت شناخته اند.در حالی كه چنین تلاشهایی در آسیا كه حدود نیمی از مجموع پناهندگان را در خود جای داده است، صورت نگرفته است.
از سوی دیگر، سیاست های كشورهای «شمال» درخصوص پناهندگی طی سالیان اخیر بسیار محدودتر شده و مسئله پناهندگی سیاسی عمیقاً با مهاجرت با انگیزه های اقتصادی درآمیخته است. در سال 1989 تعداد متقاضیان پناهندگی در كشورهای عضو جامعه اروپا به 250 هزار نفر رسید كه در مقایسه با رقم مشابه در سال 1980 به حدود دو برابر افزایش یافته بود. اروپا نیز بنوبه خود بدنبال یك سیاست واحد، یكنواخت و مشترك در ارتباط با پناهندگان می باشد كه خصوصاً در نیمه دوم دهه 1980 و اوایل دهه 1990 سرعت گرفته است. قوانین و مقررات چندی تاكنون به تصویب رسیده و تعدادی نیز در شرف تصویب می باشد كه از آن میان خصوصاً می توان از كنوانسیون 1990 دوبلین در مورد تعیین دولت مسئول تعیین وضعیت پناهندگی، كنوانسیون اجرایی پیمان شنگن مصوب 19 ژوئن 1991 و نیز خود پیمان شنگن مصوب 14 ژوئن 1985 نام برد كه امروزه 6 عضو از دوازده عضو جامعه اروپایی بدان پیوسته اند.بعلاوه طرح كنوانسیونی در مورد مرزهای خارجی جامعه متحد اروپایی كه هم اكنون در دست مطالعه است.
ویژگی اصلی تمامی این كنوانسیونهای تصویب شده یا در حال تصویب اتخاذ سیاست های محدودتر در رابطه با متقاضیان پناهندگی در اروپاست كه از طریق همكاریهای فرامرزی میان این كشورها از یكسو مانع مهاجرت های پنهان و حتی ورود افراد متقاضی پناهندگی گردند و از سوی دیگر روند تعیین وضعیت را به حداقل زمان ممكن و امكان درخواست پناهندگی را به یك كشور اروپایی كاهش دهند. بعنوان مثال پیمان شنگن پیش بینی می كند كه دولت مسئول برای رسیدگی به یك درخواست پناهندگی دولتی است كه متقاضی پناهندگی یا خانواده او در سرزمین آن زندگی می كرده یا دولتی كه برای متقاضی پناهندگی اجازه اقامت یا روادید ورود نموده یا بدون صدور روادید اجازه ورود صادر كرده و یا دولتی كه متقاضی پناهندگی حتی بصورت غیرقانونی نخستین بار به سرزمین آن وارد شده است (ماده 30 پیمان شنگن) . در این حالت متقاضی پناهندگی از طرح درخواست خود نزد چندین دولت عضو بطور پیاپی یا همزمان منع خواهد شد. این سیاست های محدودكننده پس از تصویب مجالس قانونگذاری دولتهای عضو جامعه اروپا در شكل قوانین ملی به اجرا درخواهند آمد و برخی كشورها از این هم فراتر رفته قوانین محدودكننده تری را خود وارد مجموعه قوانین ملی خود نموده اند.
بنابراین بطور اختصار می توان گفت كه سیاست های مربوط به پناهندگی هرچند نزد هر دولت با دولت دیگر و منطقه با منطقه دیگر متفاوت است لیكن گرایشهای كلی و عمومی در آن به چشم می خورد. در كشورهای پیشرفته (شمال) سیاست های ملی و منطقه روزبروز محدودتر شده و افراد كمتری را می پذیرد و با ملاحظات پیشگیری می شود. در این رابطه سیاست برخی كشورهای عضو جامعه اروپا با پویایی خاصی به سوی كمك های نوعدوستانه بعنوان ابزاری در جهت پیشگیری متمایل شده است.
در كشورهای جهان سوم (جنوب) علیرغم وجود بحران ها و مشكلات عظیم مالی اقتصادی و اجتماعی كه پذیرش افراد جدید را به نوعی از خودگذشتگی بدل ساخته است، سیاست پناهندگی محدودیت كمتری دارد و حول مسائلی چون حق توسعه اقتصادی و اجتماعی «جنوب» و حفظ صلح و امنیت بین المللی كه از جمله اهداف اساسی منشور ملل متحد هستند، متمركز می شود.

بالا